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Regroupement familial : Strasbourg condamne la pratique française de délivrance des visas

Le 02 décembre 2014
Le manque de célérité, d'efficacité et de souplesse de la France lors de l'instruction de demandes de visa dans le cadre du regroupement familial contrevient à l'article 8 de la Convention européenne
Par trois arrêts du 10 juillet 2014, la Cour européenne des droits de l'homme condamne le déroulement de la procédure française de délivrance des visas dans le cadre de demandes de regroupement familial. Sans remettre en cause cette procédure en tant que telle, la Cour estime en effet que certaines situations nécessitent davantage de célérité, d'efficacité et de souplesse dans l'examen des demandes. En ne prenant pas en compte ces situations particulières, la France viole le droit à la vie privée et familiale des requérants, protégé par l'article 8 de la Convention.

Rappel des obligations procédurales de l'État
Dans chacun de ses arrêts, la Cour rappelle sa jurisprudence constante selon laquelle « l'article 8 n'emporte pas une obligation générale pour un État de respecter le choix par des immigrants de leur pays de résidence et de permettre le regroupement familial sur son territoire ». Ainsi, un État n'est pas tenu de délivrer un visa à tout membre de la famille d'un étranger établi sur son territoire.

Toutefois, « dans une affaire qui concerne la vie familiale aussi bien que l'immigration », telle la procédure de regroupement familial, l'article 8 impose aux États des obligations positives dont l'étendue « varie en fonction de la situation particulière de la personne concernée et de l'intérêt général ».

Obligation de reconnaître à l'étranger le droit à une vie familiale normale

D'une manière générale, la Cour remarque que si un étranger s'est installé dans un autre État, quelle qu'en soit la raison, il n'a pas de ce fait nécessairement entendu se séparer définitivement de sa famille et renoncer à son droit à une vie privée et familiale normale.

Elle indique qu'elle a ainsi déjà jugé comme susceptible de violer l'article 8 le seul choix laissé à un requérant entre demeurer dans l'État d'installation en laissant ses enfants isolés dans le pays d'origine et abandonner le statut acquis dans cet État (CEDH, 21 déc. 2001, n° 31465/96, Sen c/ Pays-Bas, point 41).

Obligation de mettre en place une procédure rapide et adaptée aux réfugiés

S'arrêtant sur la situation particulière des candidats au regroupement familial membres de la famille d'un réfugié en France, la Cour considère que pèse sur l'État « l'obligation de mettre en œuvre [.] une procédure prenant en compte les événements ayant perturbé et désorganisé sa vie familiale et conduit à lui reconnaître le statut de réfugié ».

La Cour souligne que, compte tenu de ce statut, il est « capital que les demandes de visas soient examinées rapidement, attentivement et avec une diligence particulière ».
Obligation de traiter les demandes des enfants de manière rapide et diligente
Enfin, la Cour estime qu'il est « essentiel que les demandes de visa, sans lesquels il [est] impossible pour les enfants mineurs de rejoindre leur [parent] soient examinées rapidement, attentivement et avec une diligence particulière ».

Il incombe en outre aux autorités nationales de faire « connaître les raisons qui s'oppos [eraient] à la mise en œuvre du regroupement familial. ».
Condamnation de la remise en cause systématique de l'authenticité des actes d'état civil
Compte tenu des obligations dégagées, la Cour rappelle le déroulement de la procédure dans chaque affaire, reflet de la situation de nombreux candidats au regroupement familial en France, examinant si celui-ci a porté atteinte à l'article 8 de la Convention.

L'affaire « Mugenzi » (requête n° 52701/09) concernait un réfugié Rwandais, qui avait demandé le regroupement familial de ses proches résidant au Kenya. Des visas avaient été refusés à deux de ses enfants, un examen médical pratiqué sur ces derniers ayant fait apparaître une différence notable entre leur âge physiologique estimé et l'âge figurant sur les actes de baptême produits. Au terme de nombreux recours, le Conseil d'État rejetait définitivement sa demande le 23 mars 2009, faisant prévaloir l'examen médical sur l'ensemble des autres éléments.

Dans l'affaire « Tanda-Muzinga » (requête n° 2260/10), un réfugié Congolais avait sollicité des visas pour ses proches au mois de juin 2007. Ces visas avaient été refusés et les différents recours rejetés au motif que les actes de naissance des enfants n'étaient pas authentiques, en dépit des nombreux autres éléments présentés par le requérant pour justifier de la filiation (notamment des attestations du Haut-commissariat aux réfugiés, la délivrance de documents de voyage par le Cameroun, des versements de fonds, des photographies, les déclarations du requérant lors de sa demande d'asile). Alors que la Cour était saisie depuis le 29 décembre 2009, les visas furent finalement délivrés un an plus tard.

Enfin, l'affaire « Senigo Longue » (requête n° 19113/09) concernait une Camerounaise résidant régulièrement en France qui demandait à ce que ses enfants vivant au Cameroun la rejoignent dans le cadre du regroupement familial. Malgré différents recours, sa demande était définitivement rejetée par le Conseil d'État en avril 2009. Chaque fois, l'absence d'authenticité des actes d'état civil lui était opposée, sans qu'il soit jamais fait mention de la reconstitution des actes de naissance litigieux, ni du test ADN concluant à sa maternité à 99,9 %. Les visas furent finalement délivrés en 2011, sans explication.

Appréciation de l'authenticité des actes d'état civil par les autorités
S'agissant de l'appréciation des actes d'état civil, la Cour considère d'abord qu'il ne lui appartient pas d'estimer s'ils sont conformes à l'article 47 du code civil français. Elle estime toutefois qu'elle doit rechercher si les autorités nationales, dans l'application et l'interprétation de cet article, ont respecté les garanties de l'article 8.

A ce titre, elle « admet que les autorités nationales se trouvent devant une tâche délicate lorsqu'elles doivent évaluer l'authenticité d'actes d'état civil, en raison des difficultés résultant parfois du dysfonctionnement des services de l'état civil de certains pays d'origine des migrants et des risques de fraude qui y sont associés ».

Partant, elle considère que ces autorités « sont en principe mieux placées pour établir les faits sur la base des preuves recueillies par elle ou produites devant elles (Z.M. c. France, no 40042/11, § 60, 14 nov. 2013) et il faut donc leur réserver un certain pouvoir d'appréciation à cet égard ».
Manque de souplesse et d'humanité
Cependant, au regard des obligations procédurales particulières qui incombent à l'État s'agissant tant de la situation des réfugiés et de leurs familles que de la situation de vulnérabilité des enfants, la Cour limite rapidement ce pouvoir d'appréciation.

Ainsi, s'agissant des réfugiés, la Cour rappelle qu'eu égard à « la situation particulière dans laquelle ils se trouvent, il convient dans de nombreux cas de leur accorder le bénéfice du doute lorsque l'on apprécie la crédibilité de leurs déclarations et des documents soumis à l'appui de celles ci », même s'il « incombe au requérant de fournir une explication suffisante pour écarter d'éventuelles objections pertinentes quant à l'authenticité des documents [.] produits (Mo. P. c/ France (déc.), no 55787/09, 30 avr. 2013) ».

S'agissant des personnes qui demandent à faire venir leurs enfants, la Cour rappelle que la Convention internationale relative aux droits de l'enfant « préconise que les demandes de regroupement familial soient examinées avec souplesse et humanité », afin que prime toujours l'intérêt supérieur de l'enfant.

Pour la Cour, cette souplesse implique donc que les autorités nationales ne refusent pas définitivement la délivrance d'un visa lorsque les actes de naissance présentés sont apocryphes et qu'elles examinent les autres éléments de nature à justifier du lien de filiation.

Elle estime en outre que les autorités ne doivent pas non plus faire primer un examen médical peu probant sur les documents officiels produits.

Manque de célérité et d'efficacité
Dans les trois affaires, la Cour constate en outre que les requérants se sont heurtés à de nombreux obstacles au cours de la procédure de regroupement familial, parmi lesquels :
- l'absence de réponse à leur demande ou le délai excessif pour y répondre (entre trois ans et demi et cinq ans) ;
- l'absence de motif au rejet de leur demande ne leur permettant pas de se défendre correctement ;
- la non-prise en compte de leurs arguments ne leur permettant pas de participer utilement à la procédure ;
- l'absence de prise en compte de la situation délicate des réfugiés (dans l'affaire Mugenzi, le consulat français avait pris contact avec les autorités rwandaises, au mépris de la sécurité du requérant et de sa famille) et du danger encouru par les enfants restés seuls.

Par conséquent, elle conclut qu'en dépit de la marge d'appréciation de l'État en la matière, la procédure n'a pas présenté les garanties de souplesse, de célérité et d'effectivité requises portant ainsi atteinte au droit des requérants au respect de leur vie familiale garanti par l'article 8 de la Convention.

Remarque : dans une quatrième espèce (requête n° 23851/10), la Cour ne conclut pas à la violation de l'article 8 de la Convention. Déclarant la requête irrecevable, elle constate qu'il ne ressort pas du dossier que l'intéressé avait à l'origine une « vie familiale » avec l'enfant pour lequel il demandait le regroupement et relève que les autorités françaises ont répondu à son recours dans un délai d'un an, par décision motivée, le Conseil d'État ayant à son tour rejeté sa demande après divers échanges de mémoires.
Portée des condamnations
Bien que le Conseil d'État juge qu'en matière de visa la filiation s'établit par tous moyens (CE 28 sept. 2007, n° 308826), les décisions de la Cour interviennent dans un contexte de durcissement de la procédure par les autorités françaises, ces dernières refusant de plus en plus de délivrer des visas au motif que les actes d'état civil seraient irréguliers.

Dès lors, si ces condamnations de la France n'entraîneront probablement pas de modification majeure de la réglementation relative aux délivrances de visa, elles devraient permettre de faire accepter aux autorités qu'un état civil défaillant n'est pas systématiquement le reflet d'une fraude. Ces autorités devront par ailleurs, au risque de nouvelles condamnations, faire plus grand cas des éléments produits par les demandeurs dans le cadre de leurs recours (notamment des pièces autres que les documents d'état civil), et mettre en place des procédures plus rapides.


Lucie Brocard, Avocate